轉型倒計時(shí)——從地方融資平臺角度解讀國辦發(fā)[2018]101號文

10月31日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎設施領(lǐng)域補短板力度的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)[2018]101號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》明確指出了彌補基礎設施投資領(lǐng)域“短板”的九個(gè)重要領(lǐng)域，并從十個(gè)方面進(jìn)一步提出了相應的配套措施。從城投行業(yè)的角度來(lái)看，尤為值得關(guān)注的是配套措施中第六條提出了“合理保障融資平臺公司正常融資需求”的一系列舉措。部分業(yè)內人士、專(zhuān)家認為，對于城投行業(yè)而言，這是“冬去春來(lái)”的重大利好政策，而筆者認為，在中央全面摸底地方隱性債務(wù)的大環(huán)境下，該政策的出臺，實(shí)則是給融資平臺類(lèi)企業(yè)開(kāi)啟了“市場(chǎng)化轉型”倒計時(shí)。

一、政策分析

《意見(jiàn)》的出臺，是對7月23日國常會(huì )提出“引導金融機構按照市場(chǎng)化原則保障融資平臺公司合理融資需求”的延續與補充，核心內容有以下三方面：

（一）路徑相同，效果不同

以國發(fā)[2014]43號文為起點(diǎn)至《意見(jiàn)》出臺，中央對于融資平臺類(lèi)企業(yè)政策調整的大致脈絡(luò )如表1所示。

表1 主要政策與趨勢

根據表1概括的政策趨勢可以看出，《意見(jiàn)》的出臺，似乎又是“熟悉的配方”（與2015年的40號文類(lèi)似，《意見(jiàn)》指出，對必要在建項目繼續融資，避免爛尾），但考慮到隱性債務(wù)賬本及處理方式尚未公布，以及目前融資平臺類(lèi)企業(yè)融資的渠道及資金取得難度，《意見(jiàn)》對于城投行業(yè)未來(lái)發(fā)展的影響，絕不是“熟悉的味道”，最主要的原因就是能用的融資渠道已經(jīng)“所剩無(wú)幾”。在87號文徹底封閉由政府購買(mǎi)服務(wù)所構建的各類(lèi)融資渠道后，除了棚戶(hù)區改造項目之外，實(shí)體化經(jīng)營(yíng)能力不足的融資平臺類(lèi)企業(yè)幾乎再無(wú)任何途徑獲取項目建設資金；有部分實(shí)體業(yè)務(wù)的企業(yè)，也無(wú)一例外的受到了融資成本上升的沖擊，在中央積極推行地方政府專(zhuān)項債券，以及央行定向降準的現實(shí)條件下，即便《意見(jiàn)》要求金融機構有所作為，對于大多數核心主業(yè)尚不明確的融資平臺類(lèi)企業(yè)而言，金融機構除了按政策要求維持其資金周轉之外，對于拓展其資金來(lái)源，實(shí)則“有心無(wú)力”。

（二）緩釋風(fēng)險

與國辦發(fā)[2015]40號文不同，《意見(jiàn)》的一大看點(diǎn)就是要求金融機構以“風(fēng)險緩釋”為原則，防范存量隱性債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險。目前，融資平臺類(lèi)企業(yè)所涉及的政府隱性債務(wù)主要有兩大來(lái)源，一是為了維護地方政府“低負債”形象，未按照財預[2014]351號文的要求，把實(shí)際上應該由地方政府償還的債務(wù)歸為企業(yè)債務(wù)；二是在2015年1月1日之后，通過(guò)違規擔保、財政托底、政府購買(mǎi)服務(wù)、融資代建、偽PPP等多種方式形成的債務(wù)。根據《意見(jiàn)》的要求，如果融資平臺企業(yè)在償還該類(lèi)債務(wù)時(shí)遇到困難，則可通過(guò)與金融機構協(xié)商，以展期或債務(wù)重組的方式維持資金周轉——前提條件是不增加地方政府隱性債務(wù)，也就是說(shuō)，即便目前尚不清楚隱性債務(wù)的規模與處置方式，維持存量隱性債務(wù)的周轉資金，已經(jīng)完全是企業(yè)行為（可以理解為，自《意見(jiàn)》下發(fā)之日起，融資平臺新產(chǎn)生的任何債務(wù)，與地方政府再無(wú)關(guān)聯(lián)），這是《意見(jiàn)》的另一大看點(diǎn)。

（三）支持轉型

《意見(jiàn)》的第三大看點(diǎn)就是明確支持融資平臺公司轉型。與財預[2017]50號文（提出推動(dòng)融資平臺公司盡快轉型為市場(chǎng)化運營(yíng)的國有企業(yè)）相比，《意見(jiàn)》實(shí)際上已經(jīng)向大部分尚未啟動(dòng)轉型工作，且身負政府隱性債務(wù)的融資平臺類(lèi)企業(yè)指出了主動(dòng)開(kāi)啟轉型工作的最后時(shí)間節點(diǎn)——以政府隱性債務(wù)處理方式明確后為限：對于大多數融資平臺類(lèi)企業(yè)而言，轉型的實(shí)質(zhì)就是要構建核心主業(yè)，并根據核心主業(yè)培育關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)體系，依托具有造血能力的業(yè)務(wù)體系，才能打開(kāi)市場(chǎng)化融資渠道，形成良性循環(huán)——如果某傳統融資平臺公司在隱性債務(wù)處理方式明確之后仍未啟動(dòng)，從金融機構的角度出發(fā)，必然無(wú)法接受“無(wú)限期”維持其債務(wù)資金周轉的條件（除非政府剝離企業(yè)全部隱性債務(wù)），緩釋風(fēng)險并不代表不發(fā)生風(fēng)險；從地方政府（尤其是有擁有多家融資平臺類(lèi)企業(yè)的）的角度出發(fā)，在隱性債務(wù)處理方式明確之后，與其竭盡全力幫助所有融資平臺類(lèi)企業(yè)進(jìn)行轉型，不如通過(guò)合并、重組等方式，將應由企業(yè)承擔的債務(wù)集中至某一融資平臺類(lèi)企業(yè)（不排除依據《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見(jiàn)》的精神，對嚴重資不抵債失去清償能力的融資平臺公司實(shí)施破產(chǎn)重整或清算），扶持其他未承擔債務(wù)的企業(yè)發(fā)展壯大。由此可見(jiàn)，從融資平臺企業(yè)的角度出發(fā)，早轉型早主動(dòng)，主動(dòng)作為才有可能在存量隱性債務(wù)的劃分上與政府達成“友善博弈”，《意見(jiàn)》絕不是重磅利好，而是最后一根稻草——要么轉型自救，要么被隱性債務(wù)壓垮。

二、轉型路徑

從短期角度出發(fā)，“退出平臺”或許能夠起到“保融資”的效果（《意見(jiàn)》指出，按照一般企業(yè)標準對被劃分為“退出為一般公司類(lèi)”的融資平臺公司審核放貸），但是退臺程序較為復雜，且需要銀監部門(mén)的審核；從中長(cháng)期角度出發(fā)，只有切實(shí)轉型，才能為融資平臺企業(yè)提供長(cháng)效發(fā)展動(dòng)力，轉型的關(guān)鍵在于實(shí)現企業(yè)在城市發(fā)展過(guò)程中的角色轉變：即有城市建設的“項目金主（融資者）”轉變?yōu)椤绊椖客顿Y者”或“項目管理者”，無(wú)論轉為哪一種角色，其核心問(wèn)題都是“要效益”——只有“要到效益”，平臺公司才有能力去化解存量債務(wù)。

（一）項目投資者

目前，可通過(guò)PPP模式來(lái)實(shí)現這一角色的轉變（《意見(jiàn)》中強調了采用PPP模式彌補基礎設施建設領(lǐng)域短板）。平臺公司參與PPP項目有兩種方式：一是以政府方出資代表的身份（符合財金[2014]113號文的規定，安慶外環(huán)北路的政府方出資代表就是安慶城投）參與PPP項目，二是以社會(huì )資本方的身份參與PPP項目（國辦發(fā)[2015]42號文已明確指明了路徑：對已經(jīng)建立現代企業(yè)制度、實(shí)現市場(chǎng)化運營(yíng)的，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì )資本參與當地政府和社會(huì )資本合作項目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責權利關(guān)系）。

無(wú)論采用哪一種方式，平臺公司都可通過(guò)投資占股，獲取合理回報（獲取回報的權利是由《PPP項目合同》進(jìn)行約定的，穩定而有保障）。作為社會(huì )資本方參與PPP項目時(shí)，多數平臺公司因缺少施工承包資質(zhì)（少數具備施工承包資質(zhì)的平臺公司則可獨立參與，既獲取投資回報，又獲取施工利潤），故采用聯(lián)合體方式（平臺公司作為財務(wù)投資人，聯(lián)合具備施工承包資質(zhì)的建設單位）介入，并通過(guò)聯(lián)合體成員內部的股權轉讓實(shí)現全部或部分資本退出。

除此之外，產(chǎn)業(yè)投資（如投資入股當地的優(yōu)質(zhì)企業(yè)）、股權投資（如參股金融機構）等方式，也是融資平臺企業(yè)在轉型過(guò)程中的重要抓手，能夠在獲取穩定現金流的同時(shí)，實(shí)現“管好資本”的目標。

（二）項目管理者

實(shí)現這一角色的轉變主要依托于代建制度（國發(fā)[2004]20號文明確指出，對非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過(guò)招標等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項目管理單位負責建設實(shí)施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位）。目前，部分平臺公司已利用其運作過(guò)公益性基礎設施項目的相關(guān)經(jīng)驗，開(kāi)展了代建業(yè)務(wù)，并已擁有一批具備一定資質(zhì)，精通項目管理全流程的業(yè)務(wù)團隊。

依托政府性項目代建業(yè)務(wù)（包含前期工作階段代理與項目建設實(shí)施代理），可以實(shí)現平臺公司業(yè)務(wù)結構的“軟化”與“服務(wù)化”，尤其是通過(guò)一定時(shí)間的業(yè)務(wù)積累與學(xué)習（兩年左右），平臺公司能夠通過(guò)并購、參股或內部挖潛等方式，培育出工程貿易類(lèi)業(yè)務(wù)。

業(yè)務(wù)結構的軟化，尤其是通過(guò)參股或并購方式開(kāi)展的服務(wù)業(yè)務(wù)，不僅是平臺公司構建實(shí)體化運營(yíng)業(yè)務(wù)板塊的手段之一，也是平臺公司通過(guò)混合所有制實(shí)現國有企業(yè)改革的重要嘗試，具有深遠意義。

三、結語(yǔ)

《意見(jiàn)》的出臺，反映出中央政府控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，以及“強迫”融資平臺類(lèi)企業(yè)實(shí)現財務(wù)獨立的堅定決心，在隱性債務(wù)“利劍高懸”，且融資渠道受限的環(huán)境下，轉型發(fā)展，市場(chǎng)化運作，對于平臺公司而言，已不再是“盡快實(shí)現”之類(lèi)的口號或標語(yǔ)，而是攸關(guān)企業(yè)格局的存亡之道，不可不察。