自然資源部解讀《關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》

《關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》新聞發(fā)布會(huì )

時(shí) 間：2019-07-22 15:00

地 點(diǎn)：自然資源部B103會(huì )議室

內 容：7月22日（星期一）下午3點(diǎn)，在自然資源部機關(guān)B103會(huì )議室召開(kāi)《關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》新聞發(fā)布會(huì )。

【自然資源部辦公廳副主任 王永梅】各位新聞界的朋友們：

大家上午好！歡迎各位前來(lái)參加今天的新聞發(fā)布會(huì )。感謝各新聞媒體長(cháng)期以來(lái)對自然資源工作的關(guān)心和支持！

黨中央、國務(wù)院高度重視土地制度改革工作。黨的十八屆三中全會(huì )明確提出要“完善土地二級市場(chǎng)”。經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，2017年以來(lái)，自然資源部在全國34個(gè)市縣開(kāi)展了為期兩年的試點(diǎn)工作，形成了一批可復制、可推廣的改革經(jīng)驗。2019年5月29日，習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì )第八次會(huì )議，審議通過(guò)《關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》）。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《指導意見(jiàn)》。這是我國首個(gè)專(zhuān)門(mén)規范土地二級市場(chǎng)的重要文件。

下面我介紹一下出席今天新聞發(fā)布會(huì )的領(lǐng)導同志：自然資源部自然資源開(kāi)發(fā)利用司司長(cháng)鄭凌志、副司長(cháng)陳國慶，自然資源所有者權益司副司長(cháng)王薇。

首先，請鄭凌志司長(cháng)介紹《關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》有關(guān)內容。

【自然資源部自然資源開(kāi)發(fā)利用司司長(cháng) 鄭凌志】新聞界的各位朋友：大家下午好！

非常感謝大家冒著(zhù)酷暑出席新聞發(fā)布會(huì )。今天我將和我的兩同事就國務(wù)院辦公廳近日發(fā)布的《關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》主要內容作一些說(shuō)明，同時(shí)回答有關(guān)問(wèn)題。

大家知道，黨中央、國務(wù)院高度重視土地制度改革工作。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署和中央全面深化改革工作安排，我部在組織實(shí)施試點(diǎn)、總結提煉試點(diǎn)成果的基礎上，會(huì )同有關(guān)部門(mén)起草了《關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），已經(jīng)中央全面深化改革委員會(huì )第八次會(huì )議審議通過(guò)。前不久，國務(wù)院辦公廳已正式印發(fā)，新華社已受權全文發(fā)布。在此，我簡(jiǎn)要說(shuō)明三個(gè)方面內容。

一、出臺《指導意見(jiàn)》是堅持和完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的重要舉措

土地市場(chǎng)是我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的重要組成部分，是資源要素市場(chǎng)的重要內容，對于促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節約集約利用、加快工業(yè)化城鎮化進(jìn)程具有重要作用。伴隨著(zhù)改革開(kāi)放40多年來(lái)，以政府供應為主的土地一級市場(chǎng)取得長(cháng)足發(fā)展，形成了相對完善的制度體系，而以市場(chǎng)主體之間轉讓、出租、抵押為主的土地二級市場(chǎng)發(fā)展相對滯后?！吨笇б庖?jiàn)》是首個(gè)專(zhuān)門(mén)規范土地二級市場(chǎng)建設的國務(wù)院文件，是新時(shí)代完善我國土地二級市場(chǎng)的頂層設計，確立了一系列基礎性、系統性制度安排。針對土地二級市場(chǎng)運行發(fā)展中存在的“交易規則不健全、交易信息不對稱(chēng)、交易平臺不規范、政府的服務(wù)和監管不完善”等問(wèn)題，著(zhù)力完善交易規則，創(chuàng )新運行模式，健全服務(wù)監管，促進(jìn)土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提高節約集約用地水平。文件的出臺，對于促進(jìn)一二級市場(chǎng)協(xié)調發(fā)展、加快建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)、加快推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

二、出臺《指導意見(jiàn)》是推進(jìn)“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措

與土地一級市場(chǎng)中政府同時(shí)行使所有者職責和履行監管者職責不同，政府在土地二級市場(chǎng)中的職責和作用主要是制定交易規則，保障公平競爭，加強服務(wù)監管，維護市場(chǎng)秩序，彌補市場(chǎng)失靈。為此，《指導意見(jiàn)》重點(diǎn)明確不同權能建設用地使用權轉讓、出租、抵押的必要條件，實(shí)現交易規則統一、透明，從而平等保護各類(lèi)市場(chǎng)主體合法權益，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。在落實(shí)“放管服”改革方面，提出了一系列新舉措、新辦法。一是進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權?！吨笇б庖?jiàn)》明確，以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓?zhuān)诜戏煞ㄒ幰幎ê统鲎尯贤s定的前提下，應充分保障交易自由。交易雙方可通過(guò)土地二級市場(chǎng)交易平臺等渠道發(fā)布和獲取市場(chǎng)信息；可自行協(xié)商交易，也可委托土地二級市場(chǎng)平臺公開(kāi)交易；達成一致后簽訂合同，依法申報交易價(jià)格，辦理后續手續；劃撥建設用地使用權出租由審批制調整為申報制，出租人依法申報并繳納相關(guān)收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設用地使用權出租的批準手續。二是做好放管結合?！吨笇б庖?jiàn)》強調，強化事中事后監管，對違反有關(guān)法律法規或不符合出讓合同約定、劃撥決定書(shū)規定的，不予辦理相關(guān)手續。加強信息互通互享，明確要求加強國有建設用地使用權二級市場(chǎng)管理與涉地司法處置、資產(chǎn)處置、不動(dòng)產(chǎn)登記、房地產(chǎn)交易管理的銜接；自然資源、住房城鄉建設、稅務(wù)、市場(chǎng)監管等部門(mén)加強對涉地股權轉讓的聯(lián)合監管。同時(shí)要求加強市場(chǎng)監測監管與調控，完善土地市場(chǎng)信用體系，維護市場(chǎng)平穩運行。三是不斷優(yōu)化服務(wù)。明確要求在市、縣自然資源主管部門(mén)現有的土地交易機構或平臺基礎上搭建城鄉統一的土地市場(chǎng)交易平臺，匯集土地二級市場(chǎng)交易信息，提供交易場(chǎng)所，辦理交易事務(wù)。大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，積極推進(jìn)“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一站辦結”。培育和規范社會(huì )中介組織，營(yíng)造良好的交易環(huán)境。

三、出臺《指導意見(jiàn)》是促進(jìn)節約集約用地、加快推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措

黨的十九大提出，我國經(jīng)濟已由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段?！吨笇б庖?jiàn)》充分運用市場(chǎng)機制盤(pán)活存量土地和低效用地，從根本上解決交易門(mén)檻過(guò)高、流轉不暢的問(wèn)題，促進(jìn)土地資源合理配置和節約集約利用，為高質(zhì)量發(fā)展提供用地保障。具體表現在：一是完善轉讓規則促進(jìn)要素流通?！吨笇б庖?jiàn)》提出了優(yōu)化劃撥土地轉讓流程、保障出讓土地交易自由、完善作價(jià)出資或入股土地轉讓規定，完善土地分割合并轉讓政策等措施，促進(jìn)存量土地進(jìn)入二級市場(chǎng)轉讓盤(pán)活。二是放寬對抵押權人的限制，大力支持民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展?！吨笇б庖?jiàn)》明確自然人、企業(yè)均可作為抵押權人依法辦理不動(dòng)產(chǎn)抵押相關(guān)手續；探索允許養老、教育等社會(huì )領(lǐng)域企業(yè)以有償方式取得的建設用地使用權、設施等財產(chǎn)進(jìn)行抵押融資，真正激發(fā)市場(chǎng)活力。三是實(shí)施差別化的稅收政策?！吨笇б庖?jiàn)》提出，鼓勵各地在地方權限內探索城鎮土地使用稅差別化政策，適當提高土地保有成本，降低流轉環(huán)節稅負，鼓勵存量低效土地入市流通。

下一步，我們將以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，會(huì )同相關(guān)部門(mén)認真貫徹執行《指導意見(jiàn)》，加強業(yè)務(wù)指導，抓好督促落實(shí)，做好宣傳引導，推動(dòng)《指導意見(jiàn)》落地實(shí)施。

【王永梅】謝謝鄭司長(cháng)，下面記者開(kāi)始提問(wèn)。

【記者】您好，我是光明日報記者，我的問(wèn)題是這次出臺的這個(gè)《指導意見(jiàn)》的出臺背景，能不能再仔細解釋一下，基于怎樣的考慮？能不能舉點(diǎn)例子？讓我們能更好地理解這個(gè)背景。

【自然資源開(kāi)發(fā)利用司副司長(cháng) 陳國慶】這個(gè)問(wèn)題我來(lái)回答。大家知道，完善建設用地使用權轉讓出租、抵押二級市場(chǎng)是黨的十八屆三中全會(huì )確定的一項改革任務(wù)，具有中國特色社會(huì )主義的土地市場(chǎng)是現代化市場(chǎng)體系的重要組成部分，其中土地一級市場(chǎng)體現在土地所有者與使用者的關(guān)系，土地二級市場(chǎng)則主要是土地使用權人之間的交易行為。從改革開(kāi)放以來(lái)，土地市場(chǎng)整體發(fā)展的建設情況看，土地一級市場(chǎng)日趨活躍，交易規則逐步規范健全，交易量和交易額不斷增長(cháng)。但與土地一級市場(chǎng)相比，二級市場(chǎng)長(cháng)期處于自發(fā)分散的狀態(tài)，面臨的問(wèn)題較多，主要體現在以下幾個(gè)方面：

一是交易規則不健全。有關(guān)管理規定分散，且大多起草的時(shí)間比較早，限制條件多，難以滿(mǎn)足當前發(fā)展的需要。

二是交易信息不對稱(chēng)。存在買(mǎi)家找不著(zhù)合適的賣(mài)家，賣(mài)家找不到合適的買(mǎi)家的情況，市場(chǎng)未充分形成，交易機會(huì )不充分。

三是交易平臺不規范。存在辦事找不到門(mén)的問(wèn)題。

四是政府的服務(wù)和監管不完善。一些地方交易程序復雜、環(huán)節多、周期長(cháng)，與“放管服”改革的要求不相適應；市場(chǎng)不夠規范，矛盾和糾紛多發(fā)，容易損害市場(chǎng)主體權益。這些問(wèn)題的存在，制約了存量土地盤(pán)活利用，嚴重影響了土地資源配置效率，難以適應新型城鎮化和高質(zhì)量發(fā)展的要求，必須通過(guò)改革加以解決。

十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確要求“完善土地二級市場(chǎng)”。經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準，2017年以來(lái)，自然資源部在全國34個(gè)市縣區開(kāi)展了為期兩年的試點(diǎn)工作，形成了一批可復制、可推廣的改革經(jīng)驗。在全面總結試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，我部會(huì )同有關(guān)方面，形成了《關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》。今年5月29日，習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì )第八次會(huì )議，審議通過(guò)《指導意見(jiàn)》。這是我國首個(gè)專(zhuān)門(mén)規范土地二級市場(chǎng)的重要文件，是新時(shí)代完善我國土地二級市場(chǎng)的頂層設計，確立了一系列基礎性、系統性的制度安排。文件的出臺，對于促進(jìn)一二級市場(chǎng)協(xié)調發(fā)展、加快建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)、加快推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

謝謝。

【王永梅】謝謝陳司長(cháng)，請接著(zhù)提問(wèn)。

【記者】在《指導意見(jiàn)》出臺之前經(jīng)過(guò)了兩年的試點(diǎn)，試點(diǎn)的情況怎么樣？取得了哪些實(shí)實(shí)在在的成效？

【鄭凌志】《指導意見(jiàn)》是在開(kāi)展試點(diǎn)探索、總結提煉試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上形成的。2017年1月，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，我部在北京市房山區等全國34個(gè)市（縣、區）開(kāi)展為期兩年的土地二級市場(chǎng)試點(diǎn)。試點(diǎn)堅持問(wèn)題導向和目標導向，重點(diǎn)探索解決當前土地二級市場(chǎng)存在的“交易規則不健全、交易信息不對稱(chēng)、交易平臺不規范、政府的服務(wù)和監管不完善”等四方面問(wèn)題，著(zhù)力破解“要素流通不暢，存量土地資源配置效率低，制約和影響經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”的改革難題。從兩年試點(diǎn)情況看，試點(diǎn)地區的土地二級市場(chǎng)交易規則體系不斷完善，土地交易的宗數、面積、價(jià)款都出現大幅增長(cháng)，極大激發(fā)了市場(chǎng)配置土地資源的潛力，取得了積極成效。試點(diǎn)期間，34個(gè)試點(diǎn)地區共出臺各類(lèi)交易細則和配套措施337份，形成了較為完善的土地二級市場(chǎng)政策體系，保障交易有章可循，市場(chǎng)主體積極參與、各類(lèi)交易日趨活躍、交易量明顯提升。34個(gè)試點(diǎn)地區共轉讓土地6112宗，面積10.5萬(wàn)公頃（157.5萬(wàn)畝），成交金額968.74億元，轉讓宗數同比增長(cháng)21.1%，面積增長(cháng)了16倍，成交金額同比增長(cháng)96.8%；出租土地6117宗，面積0.56萬(wàn)公頃（8.4萬(wàn)畝），其中19個(gè)試點(diǎn)地區收取劃撥土地出租收益4.02億元，同比增長(cháng)7.2%；抵押土地26084宗，面積6.17萬(wàn)公頃（92.5萬(wàn)畝），涉及金額22050億元，抵押宗數和金額同比分別增長(cháng)28.8%和52.2%。形成了土地一二級市場(chǎng)協(xié)調發(fā)展、規范有序的良好局面，形成了一批可復制、可推廣的改革經(jīng)驗，已具備在全國面上推廣的條件。

【王永梅】謝謝鄭司長(cháng)，請繼續提問(wèn)。

【記者】您剛才對一些主要內容作了介紹，想請問(wèn)您一下《指導意見(jiàn)》還有哪些亮點(diǎn)和創(chuàng )新，請您具體介紹一下。

【自然資源所有者權益司副司長(cháng) 王薇】這個(gè)問(wèn)題我來(lái)答一下，這次我們出臺的《指導意見(jiàn)》總體是定位于現有的制度框架下的深化改革和完善，是新時(shí)代完善我國土地二級市場(chǎng)的頂層設計，既有實(shí)體性的政策，也有程序性的要求。圍繞交易規則、創(chuàng )新運行模式、健全服務(wù)監管等三個(gè)方面，分別作出了一系列的制度安排和設計，讓市場(chǎng)主體能在規則明確的前提下進(jìn)行交易。主要的亮點(diǎn)和創(chuàng )新點(diǎn)有以下三個(gè)方面：

第一，明確了交易規則。圍繞土地二級市場(chǎng)的轉讓、出租和抵押這三種主要的交易方式，注重產(chǎn)權的激勵和市場(chǎng)的配置，明確了什么能交易、什么不能交易，比如在土地轉讓方面，明確了土地的轉讓形式，即不同權能的土地轉讓條件，將各類(lèi)之間導致土地使用權轉移的行為都視為土地轉讓?zhuān)瑢?shí)施統一的監管。通過(guò)優(yōu)化轉讓的交易規則、完善土地分割或者合并轉讓政策，實(shí)行差別化的稅費、政策等改革舉措，激發(fā)市場(chǎng)的活力，促進(jìn)存量土地進(jìn)入市場(chǎng)盤(pán)活。比如在土地出租方面，重點(diǎn)是針對劃撥土地出租長(cháng)期存在的不規范的問(wèn)題，我們提出了規范管理，進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批方式，提高服務(wù)效能的要求，比如在土地抵押方面，明確不同權能的土地的抵押條件，依法保障和充分實(shí)現物權的權能，明確自然人、企業(yè)均可以作為抵押權人，支持養老、教育等社會(huì )領(lǐng)域投資的企業(yè)，以有償取得的建設用地使用權、設施等財產(chǎn)進(jìn)行抵押融資，同時(shí)我們也提出了要求各地探索完善相應的風(fēng)險防控機制。

第二，創(chuàng )新了運行模式。這里邊主要解決的是什么？在哪兒交易、由誰(shuí)改易、怎么交易的問(wèn)題。

一是要求各地在市縣自然資源主管部門(mén)現有的土地交易平臺或機構的基礎上搭建城鄉統一的土地市場(chǎng)交易平臺，匯集土地二級市場(chǎng)的交易信息，提供交易場(chǎng)所，大力推進(jìn)線(xiàn)上交易。

二是優(yōu)化交易流程，建立信息發(fā)布、達成意向、簽訂合同、交易監管的操作流程，同時(shí)明確相關(guān)規則，交易的雙方可以自行協(xié)商交易，也可以委托平臺公開(kāi)交易，政府要加強交易的事中、事后監管，對于價(jià)格異常的政府可以依法實(shí)行優(yōu)先購買(mǎi)權，以維護市場(chǎng)平穩運行。

三是加強信息的互通共享，特別是加強交易管理與涉地的司法處置、涉地國有資產(chǎn)處置、涉地股權轉讓以及不動(dòng)產(chǎn)登記的銜接和信息共享，通過(guò)強化信息公示，建立健全聯(lián)動(dòng)機制等等，來(lái)維護市場(chǎng)公平競爭環(huán)境。

第三，加強了服務(wù)和監管。針對政府和監管不完善的問(wèn)題明確了相關(guān)措施，重點(diǎn)是大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，積極推進(jìn)“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一站辦結”，培育和規范中介組織加強市場(chǎng)監測與調控，健全以“雙隨機、一公開(kāi)”為基本手段，以重點(diǎn)監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，全面提升土地市場(chǎng)領(lǐng)域政府治理能力和水平。

【記者】我是中央電視臺新聞頻道的記者，根據《指導意見(jiàn)》的要求，二級土地市場(chǎng)建設的目標是什么？

【王永梅】謝謝王司長(cháng)，請繼續提問(wèn)。

【王薇】我繼續來(lái)回答一下?！吨笇б庖?jiàn)》提出，要建立產(chǎn)權明晰、市場(chǎng)定價(jià)、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場(chǎng)。市場(chǎng)規則健全完善，交易平臺全面形成，服務(wù)監管落實(shí)到位，市場(chǎng)秩序更加規范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著(zhù)提高，形成一、二級市場(chǎng)協(xié)調發(fā)展、規范有序、資源利用集約高效的現代土地市場(chǎng)體系。

一是產(chǎn)權明晰。相對于土地一級市場(chǎng)，土地二級市場(chǎng)交易中的權利體系更加復雜，涉及到所有權人、使用權人和其他利益相關(guān)人，不同取得方式的土地的權能不同，各方需要承擔的法律責任和收益預期也各不相同，因此，交易一定要確保產(chǎn)權明晰，才能保障各方利益，避免不必要的矛盾糾紛。二是市場(chǎng)定價(jià)。價(jià)格機制是市場(chǎng)機制的重要組成部分。十八屆三中全會(huì )提出“完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機制”，要發(fā)揮市場(chǎng)對資源配置的決定性作用，避免政府對價(jià)格的過(guò)多干預。三是信息集聚。只有實(shí)現信息集聚，才能增加交易機會(huì )，促進(jìn)供需雙方信息對稱(chēng)，降低交易成本，提高土地資源的配置效率。因此，信息集聚也是土地二級市場(chǎng)建設的重要目標之一。四是交易安全。在土地二級市場(chǎng)交易時(shí)，要通過(guò)規范交易秩序，保障交易資金安全、合同安全、產(chǎn)權過(guò)戶(hù)安全等。五是監管有效。要更好發(fā)揮政府作用，特別是在制定交易規則、保障公平競爭、加強監督管理、維護市場(chǎng)秩序、彌補市場(chǎng)失靈等方面的作用。

謝謝。

【王永梅】謝謝王司長(cháng)。由于時(shí)間關(guān)系，今天的新聞發(fā)布會(huì )到此結束，再次感謝大家！

來(lái)源： 自然資源部網(wǎng)站